引言

　　2019年以来，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）等一系列“多规合一”的规范性文件和编制标准相继出台，国土空间规划的雏形已经呈现。新的规划体系在形式上较多继承了土地利用规划的做法，特别是“能用、管用、好用”的原则，更是一直为土地利用规划工作所遵循。为适应国土空间治理现代化的需求，需对国土空间规划的改革方向、发展目标和时代使命有更深刻把握。新形势下，对科学理性规划精神的追求也更加重要。基于这一认识，本文讨论了从土地利用规划到国土空间规划在观念、体系、任务、方法、实施等方面的重大变化，以期对正在开展的国土空间规划编制工作提供参考。

　　规划观念：革故鼎新

　　强化高质量发展观念

　　《若干意见》除将国土空间规划作为“可持续发展的空间蓝图”外，也重申国土空间规划是“国家空间发展的指南”。作为国家空间发展指南的国土空间规划，一方面，要为生产力布局特别是国家重大战略任务的落地提供空间支撑，着力提升发展活力和区域竞争力，这是“保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”；另一方面，要适应经济由高速增长转向高质量发展的要求，以国土开发方式转变推动经济发展方式转变，“把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”，努力探索出一条高质量发展的新路。

　　强化以人民为中心的发展观念

　　《若干意见》强调，建立科学高效的国土空间规划体系，是“坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。新时代国土空间规划，必须适应中国社会主要矛盾变化，坚持以人民为中心的发展思想，把满足人民群众日益增长的美好生活需要作为规划的核心追求和最大使命。要着力完善基础设施和公共服务设施，提高各类设施的通达性，促进基本公共服务均等化；着力改城镇功能布局，打造社区生活圈，系统改善人居环境品质；着力建设韧性城市、智慧城市，提高公共安全突发事件处置能力和公共服务水平，塑造以人为本的高品质国土空间。

　　规划体系：变革图强

　　空间规划与发展规划的关系

　　二者功能不同。《若干意见》明确，“强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用”。发展规划涵盖经济社会发展的各个领域，重在战略引导和政策指导，要避免发展规划空间化。空间规划聚焦国土空间的源头保护、过程管控和退化修复，重在开发控制和空间组织，要避免空间规划产业化。二者相互联系。发展规划要适应国内外发展环境和市场变化，期限不宜过长；空间规划着眼长远可持续发展，期限不宜太短。空间规划应当通过5年一次的评估调整，与发展规划在发展目标、发展任务和空间政策等方面做好衔接，为生产力布局和重大任务落地提供保障。但从长远可持续发展出发，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线不能随意更改，生态、农业、城镇三大空间的基本格局应当保持稳定。

　　规划任务：励精图治

　　重塑国土空间

　　促进资产增值

　　一要促进城乡居民土地财产增值。科学合理的空间规划在维护社会公共利益的同时，可以促进城乡土地增值，增加土地用益物权。

　　二要加强自然保护地建设。自然保护地是生态建设的核心载体、全体人民的宝贵财富，在自然资源资产增值中占据突出地位。要加大保护和建设力度，以保持生态系统完整性为原则，加强各类自然保护地整合优化，加快构建科学合理的自然保护地体系。

　　三要推进国土整治修复。遵循自然规律和生态系统内在机理，推进零星分散、单一要素的整治模式，转向全域全要素土地综合整治，转向山水林田湖草系统修复，增加自然资源资产价值，提升全体人民福祉。

　　规划方法：集成创新

　　深化空间规划理论研究

　　空间规划方法离不开理论指导，但对其理论构成至今仍未形成共识。空间规划学无法做到数学、物理、化学、生物等自然科学那样有大量的自然规律、基本法则贯穿，也难以做到经济学、社会学、管理学、法学等社会科学那样有丰富的基本原理、共同价值支撑。但若把理论作为从实践中来、又指导实践的系统知识范畴，则空间规划理论就是客观存在并不断发展的。这些规划理论都需要结合正在进行的规划实践深入研究。

　　加强基础性规划方法研究

　　国土空间规划作为“重构性”改革，应全面梳理现有相关规划的编制办法和规范，重建规划技术标准体系，推进规划编制的程序化、规范化和制度化。已经出台的技术文件，有的针对性不强或不够严谨，有的需要各地补充细化。对那些基础性问题，亟待加强研究。

　　推进前沿性规划方法研究

　　以大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能、5G网络、无人机、自动三维建模等为代表的新一代信息科技与测绘地理信息技术深度融合，催生了时空信息平台等前沿应用型技术，为国土空间规划能力建设创造了重要条件。此外，对于“三生”空间的格局—过程—功能的系统分析，对于国土空间演变的自然过程和社会文化过程的综合研判，对于城市群、都市圈、中心城市的规模、结构、形态的生长规律研究，对于城市设计、乡村营造的科学与艺术相结合研究，对于公众参与的方式过程研究等等，共同提出了中国国土空间规划的划时代课题。

　　规划实施：推陈出新

　　结 论

　　国土空间规划作为空间规划体制改革的产物，既要继承包括土地利用规划在内的原有空间规划的优点，也要注意克服其不足，根据国土空间治理现代化的战略需要，在规划观念、体系、任务、方法、实施等方面进行全方位、重构性变革。在这一过程中，应当借鉴国际空间规划发展的经验，立足中国实际，发展具有中国特色的国土空间规划理论和方法，以更好地指导“多规合一”的实践。

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